从德国鲁尔看山西转型

KaiyuanEditor

  李劲民 研究员，省政府发展研究中心主任、党组书记，省社科联副主席。他长期在省政府系统从事经济社会政策研究和文稿起草工作,坚持深入基层，开展调查研究，勤于学习思考，出版过 《市场经济下的社会保障》《德国鲁尔区经济结构调整》《欧美国家煤炭产业政策析读》等六部专著。
　　 近年来他主持的研究课题《煤炭资源整合和煤矿兼并重组研究》《推进山西煤炭产业循环发展的研究报告》《山西装备制造业发展战略研究》《山西就业和社会保障问题研究》等对山西转型起到了积极的作用。他的研究成果曾经多次荣获省社会科学优秀成果、省科技进步和国务院发展研究奖励。
　　 2013年6月，省政府发展研究中心“山西省资源型城市转型和可持续发展的能力建设”考察团远赴德国鲁尔，于当地时间9日至16日在波鸿举办了“转型变革中的山西”图片摄影展。此次展览在当地引起了强烈反响，得到政府官员、企业界、专家学者等社会各界人士的由衷赞叹。这次图片展，也已经被鲁尔大学永久收藏。
　　 山西与鲁尔区的交往始于上世纪80年代，此后双方来往频繁，达成多项合作。从向鲁尔学习，到与鲁尔交流，如今已经跨入了转型发展的新阶段。多年来，省政府发展研究中心一直关注资源型经济转型问题，中心主任李劲民，20年来对鲁尔区进行了大量考察和调研，对鲁尔区结构调整和产业转型研究颇有心得。
　　 资源型经济结构转型、转变发展方式已经成为一个普遍而重要的发展难题，“打造中国鲁尔”成为许多地区的发展口号。他山之石，可以攻玉，鲁尔的成功转型能带给山西什么？我们能够向鲁尔学习什么？不能学习什么？如何避免落入简单模仿的误区？带着这些问题，记者与李劲民主任进行了深度探讨。
　　 和50年前的鲁尔一样，结构调整和产业转型成为山西迫切需要解决的问题。
“全世界资源型转型成功范例并不多，鲁尔区的结构调整和经济转型，是世界公认的成功案例。”李劲民这样评价鲁尔区的转型。
　　 在中国人的记忆里，北威州远不如其辖区内的鲁尔区名气更大。在行政区划上，鲁尔区包括北威州所属的11个直辖市和4个县级市所辖区域。“比比皆是的焦炭工厂不断冒着黑烟，铸造厂也不停排出红褐色的污水，还有飘浮在空气中的悬浮粒子，使得户外一切东西都蒙上一层黑灰。洁白的衣物穿出门去，不一会儿便成为灰色。红瓦白墙，绿草如茵的家园，更是遥不可及的梦想。而沿岸化学工厂林立的莱因河，更有如一道被六万多种不同化学药品调成的鸡尾酒。”这是上世纪60年代，德国作家海因里希·伯尔(荣获1972年诺贝尔文学奖)对鲁尔区的描述。
　　 鲁尔区曾经是德国的心脏，被称为德国工业化的摇篮。全德70%的钢铁产量和80％的煤炭产量曾经来自这里，鲁尔区创造的产值曾占德国国内生产总值的1/3。
　　 20世纪60年代，随着世界石油天然气工业的兴起和全球化分工中钢铁工业格局的改变，以煤炭和冶炼为基础的产业受到挑战。从此，鲁尔区陷入巨大的经济结构困境，主导产业衰落、工人失业、环境污染严重、社会矛盾加剧……辉煌的鲁尔，一时变成了颓废落魄的鲁尔，结构调整变得必要而迫切。
　　 经过近50年的艰苦实践，如今鲁尔转型已初见成效：经济步入正轨，就业压力缓解，高科技和高附加值产业健康成长，服务业蓬勃发展，环境明显改善。
　　 山西，作为我国传统能源和重工业基地，煤炭产量占全国1/4以上，省际煤炭净外调量占全国80%，以煤炭为基础的能源及重工业(煤炭、冶金、焦化、电力)，如今依然占山西国内生产总值的八成以上份额。
　　 多年来，山西对煤炭及相关重工业产业较强的路径依赖，积累和引发了一系列问题，如科技力量及管理手段落后、产品附加值低、资源破坏及环境污染严重、历史包袱沉重、社会矛盾加剧……
　　 如今，山西和50年前的鲁尔一样，结构调整和产业转型已成为山西迫切需要解决的问题。
　　 在比较中学习，在研究中借鉴
　　“就结构调整的目标而言，我们和鲁尔是相同的，但实现目标的方式却不一定相同，应该充分认识两国国情的不同，在比较中学习，在研究中借鉴。”李劲民告诉记者。
　　 李劲民将鲁尔与山西的情况归纳为八大差异。
　　鲁尔：步入后工业化时代山西：尚处在工业化中期
　　 鲁尔煤矿开采历史悠久，成本优势不再，且目前已进入后工业化社会。山西煤炭资源禀赋和比较优势明显优于鲁尔，且我国目前才开始进入工业化时期的重化工发展阶段，对能源原材料需求量大。因此，对山西而言，更重要的是提升传统产业，对旧的生产模式和生产理念进行全方位的变革，或者叫做再工业化。
　　鲁尔：经历两次长时间分阶段的
　　 转型过程山西：不可能毕其功于一役
　　 鲁尔区产业结构调整不是一步到位，而是至少实行了两次大的转型，是一个循序渐进的过程。第一次转型是从上世纪60年代开始，产业结构从煤钢占绝对优势转向煤炭、钢铁、化工、机械制造等四大部门为主。第二次转型始于上世纪90年代，目前仍在继续，并正在形成以机械制造、精细化工、汽车配件、能源技术、计算机信息技术等12个门类为主的多元化产业结构。同样，我省产业结构调整也是艰巨、复杂、长期的任务，不可能毕其功于一役，一下子达到鲁尔区目前的水平。
　　鲁尔：能源大多依赖进口山西：煤炭仍是主导产业
　　 德国是世界经济强国，在长期形成的国际分工中处于独特的优势地位，尽管其绝大部分能源依赖进口，但具备较高的安全可靠性和经济可行性。而我国作为一个正在发展中的大国，能源需求大，增势猛，自身缺油少气，煤炭相对富集，能源安全问题很大，不可能完全依赖别国。在可以预见的将来，煤炭在中国能源消费结构中仍然占据主导地位，所以，包括山西在内的煤炭基地肯定还得大量产煤。
　　鲁尔：政府大量补贴山西：政府财力有限
　　 鲁尔区产业结构转型过程中，政府给予了大量补贴。相对而言，我省政府的财力有限，历史欠账多，发展中遇到的矛盾和问题更多，对单一行业和地方的补贴支持不可能太大、太久，何况，单纯靠补贴也解决不了结构调整的根本问题。
　　鲁尔：对第三产业需求大山西：对第三产业需求相对不足
　　 鲁尔区矿工们的收入和养老保险金比其他工人高15％，生活水准和社会地位不低。他们的后代受到了更好的教育，形成了对文化艺术、体育等很强的消费需求。而山西现在总体上处在由温饱向小康的过渡之中，有效需求相对不足，制约了产业结构转型、第三产业的发展。
　　鲁尔：大力扶持中小企业山西：中小企业发展相对缓慢
　　 在结构转型过程中，德国各级政府对中小企业的发展给予大力扶持，提供了良好的社会服务。我省中小企业发展相对缓慢，在一定程度上制约了转型发展，因而，在转型中，政府要为中小企业发展创造良好的政策环境。
　　鲁尔：经济振兴与生态改善同步
　　 实施山西：经济振兴和生态改善同步
　　 实施的难度较大
　　 我省目前生态破坏较为严重，环境承载能力有限，污染治理和控制的任务相当艰巨，但是，我省又是一个中部经济欠发达省份，经济跨越发展的压力大。所以我们承担着双重的义务和责任，如何在平衡协调中进步，是我们面临的特殊矛盾。
　　鲁尔：科技教育发展领先山西：科技教育不具优势
　　 从1961年开始，鲁尔区的城市如波鸿、多特蒙德、埃森等陆续建起大学。特别是他们把发展职业技术教育作为其推动经济发展和社会进步的重要手段，培养造就了大批高素质、训练有素、有文化、有技术、懂管理、会经营、善于实践的中高级专业技术人员。而在人才问题上，我省显然不具优势。
　　 李劲民总结说，鲁尔有鲁尔的特点和优势，我省有自己的特点和优势。我省的优势在于，经济全球化、产业转移缩短了吸纳先进技术的距离，国内外分工中可以挖掘我们的比较优势，信息流更为快捷，生态意识已成为全民共识。我们应当抓住有利时机，采取更有力措施，加大结构调整力度。
　　向鲁尔学习什么？
　　结构转型首先是空间结构的转型
　　“结构转型首先是空间结构的转型。空间结构的优化包括功能区优化、城镇体系优化、产业分布优化、基础设施布局优化和城区功能布局优化等。”李劲民提出了自己的观点。
　　 鲁尔是一个有效利用空间布局调整手段促进转型的典型案例。鲁尔地区从土地规划入手，始终把经济转型的规划与城市建设规划结合在一起，对每块区域都给予精致的规划，使之能在符合经济转型规划的同时与城市建设规划相一致，为转型成功打下了良好的基础。“资源型地区今后的空间优化，必须根据区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域主体功能，并据此明确开发方向和政策。”李劲民一语中的。
　　 构建生态补偿和保护环境的政策体系
　　 生态环境显著改善是鲁尔经济转型成功的重要标志，这得益于鲁尔区一整套严格的环境评估、整改和保护体系。“鲁尔把煤炭转型同国土整治结合起来，列入整个地区发展规划，并为此专门成立整治部门，负责处理老矿区遗留下来的土地破坏和环境污染问题。企业关闭后会立即进行科学环境评估，制定周密整改规划，实施整体改造。”李劲民介绍说。“对产业撤退后土地污染严重、清理耗资巨大、企业没有参与意愿的遗留问题，州政府会设立土地基金，购地后进行修复，将土地经过消毒等处理后再出让给新企业，受污染的旧工业用地则成为新的工业用地、绿地或者居民区。”
　　 虽然近年来我省生态环境有所改善，但生态破坏和环境欠账问题还很严重。李劲民提出，我们应该借鉴鲁尔经验，建立健全最严格的环境保护监管制度和规范科学的生态补偿制度。比如，制定加强大气、水、农村（土壤）污染防治的综合性政策措施，健全生态环境修复评价制度，研究制定生态补偿政策；建立完善矿山地质灾害和矿山环境恢复治理保证金制度，推进农村环境连片整治制度；加强环境安全风险防控和应急管理体系建设，完善生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度；建立健全环保收费、排污权交易制度，制定主要污染物总量指标预算管理制度，加快形成能够反映环境容量和资源稀缺程度的排污价格体系；建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制。
　　 扎实提升技术、教育水平，构建人才培养体系
　　 无论从国内还是世界范围内看，能源化工行业的竞争都愈来愈激烈。而决定能源化工产品竞争力的是产业能力，具体而言就是能源化工产业的技术实力、规模水平与产业配套能力，只有不断的技术革新和持续的技术进步才能保证可持续的发展。“因此，我省必须保证在现阶段主要项目技术领先的同时，加强科技研发，搞好技术储备，全面提升在相关领域的技术能力与水平。可以借鉴“官、产、学、研”结合的经验，政府主导，积极组织相关高校、科研院所与产业项目之间的对接，创建相关研究基地，建设与绿色基地相匹配的能源化工科研能力，引领未来的产业发展与进步。”李劲民认为。
　　 鲁尔区的经济转型，十分注重引进项目与引进人才相结合，形成自身持续发展的强大动力。“目前我省大部分资源型城市具备吸引能源化工行业高端管理人才、科研技术人才的条件，需要创造能够留住人才并吸引更多人才的软硬环境，为外来人才创造生活和发展的良好条件。同时，要着眼构建自己的人才培养体系，形成人才梯队与储备，吸引、留住、培养经济社会发展各个方面的人才队伍。”李劲民说。
山西与鲁尔，交往很悠久
　　 其实，山西省与北威州的合作已有多年的历史和渊源。
　　 早在1984年，山西省就和北威州建立了友好省州关系，此后双方来往频繁，达成多项合作，并相继签署了《联合公报》《合作备忘录》等战略性文件。双方在投资合作、技术交流、经贸往来、煤矿安全、环境保护、人员培训、学术探讨等诸多方面取得了实质性进展。
　　 从2008年起，省政府发展研究中心与德国技术合作公司开展了“山西省资源型经济转型与可持续发展能力建设”试点项目合作，借鉴德国资源型地区转型的成功经验。“转型变革中的山西”摄影展，是德国国际合作机构与山西省政府发展研究中心合作开展的“山西资源型地区转型与可持续发展能力建设”项目的成果之一。展出的照片既有山西美丽的风光和自然文化遗产，又有山西近几年在产业转型方面的一些成果。通过这次展览，德国朋友更加了解了山西，促进了进一步交流与合作。
　　 如何破解山西转型综改难题？
“全省域”试验区，每个试点都要有样本价值
　　 2010年12月，国家批准在山西设立“资源型经济转型综合配套改革试验区”，使山西转型发展上升到国家战略层面。
　　 然而，山西从北到南，从东到西地区差异很大，在全省范围搞“特区”，在全国尚属首例。那么，全省各县市如何更好地领悟综改政策，用好政策？如何使这项政策真正惠及各市县的转型发展，真正惠及人民呢？“国家级综合配套改革试验区的发展是一个‘一线多面’的改革历程，从其他综改区建设过程中可以看出，改革历程都是通过由点及面，由局部到整体，渐进式地深化推进改革。山西作为唯一的一个‘全省域、全方位、系统型’的国家级综合改革配套试验区，‘全省域’只是限定了改革的区域范围，可以在全省不同的区域部署不同主题下的试点，可以在全省选择企业、区域等不同改革的主体，试点的经验和成果可以最大放大到全省等等。”对此，李劲民提出了自己的看法。“试点突破是降低风险的路径选择。”李劲民举例说，2007年重庆启动统筹城乡综合配套改革试验，就选择了1区2县开展试点以及50个有条件的村率先探索，同时在不同年份选取不同改革任务，如医疗、养老、土地、户籍等制度进行改革创新，使之层层递进，相互推动。在试点取得经验的基础上，再总结推广。天津滨海新区以抓项目的方式抓改革，紧密结合十个产业功能区发展实际，将十大改革事项分解到不同功能区，在每个功能区再选定一个起步区，在起步区内选择1—2个改革事项分解落实改革任务细化。
　　 晋中市围绕建设“108综合发展廊带”，布局推进新能源汽车等转型项目，加快建设山西高校新校区，着力构建现代物流体系，城市面貌焕然一新，产业格局不断优化。朔州市平鲁区提出以“70%的土地实施生态化建设、70%的农民享受城镇化服务”为抓手，全方位推进工业新型化、市域城镇化、城乡生态化、农业现代化和资源配置信息化。这些都正成为资源型地区转型跨越发展的样本。“所以，目前我省试点一定要避免同质化和均质化的趋势，突出重点和特色。下一步试点工作，每个市县应该侧重某一主题下的机制体制创新，每个试点单元要有明确功能性指向的样本价值。”李劲民这样认为。
　　 煤炭资源整合和煤矿兼并重组是山西转型的标志性举措
　　 在山西进行资源型经济转型综改试验，既是国家战略规划和政策实施的需要，也是山西省特定的资源型经济发展条件和发展作用使然。
　　 作为全国典型的资源型经济省份，山西目前面临的结构性深层次矛盾，也是全国类似地区或迟或早要面对的共性问题。“所以说，综改试验的使命，一是要形成区域自生能力，使山西经济社会获得全面突破和可持续发展；二是要对国内其他资源型省区起到示范作用，而且这种示范要经中央认可，其他地方可复制、可参考。”李劲民认为。“煤炭资源整合和煤矿兼并重组是山西资源型经济转型改革的特殊性、典型性、标志性的举措。所以，必须在资源型经济方面进一步推进改革试验。”李劲民进一步说明，“比如在资源开发方面，从矿产资源资本化的角度，探索以矿业权未来收益为基础的煤炭企业资产证券化制度；在资源交易方面，探索建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源价格形成机制；在资源利用方面，探索运用价格、收费等经济杠杆，以及政府补贴等手段，形成促进节能减排的激励与约束相结合的双向制约机制；在资源收益分配共享方面，从调整煤炭‘红利’的分配格局的角度，探索建立社会公平调剂基金；从生态环境产权理论的角度，探索生态环境产权确权、交易机制，探索矿区生态修复工程技术和经验模式。”
　　 要解决好城镇化过程中的“双二元”问题
　　 什么是“双二元”问题呢？这是在资源型地区的城镇化过程中存在独特问题，即存在普遍的城乡二元结构的同时，资源型城市内部还呈现资源职能空间与城市职能空间的二元结构。
　　 李劲民因此认为，资源型区域的城镇化不仅面临城乡空间的协调，还要面临“城矿”、“乡矿”之间的多重空间协调问题，必须实行空间融合策略，有效促进矿业经济与区域经济的一体化发展。
　　 “我们要积极推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划‘五规合一’，加快建设以‘一张图’为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台，构建新型的空间规划体系。”李劲民认为。
　　 “与此同时，我们还要建立城市与资源型企业互动发展的机制。城市实施以产业结构调整为重点的职能转型，合理规划解决企业转型所需的产业园区选址及土地问题，提供新兴产业所需的人才、技术服务需求，积极发展生产性服务业和地方性配套产业，创造转型的氛围。”李劲民这样说。
发展导报