周其仁：变革土地制度的时机已经成熟

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变革土地制度的时机已经成熟——周其仁详解小产权房里蕴藏的大机会
　　
　　今年以来，各地的小产权房纷纷浮出水面，在北京、成都、济南等地都出现了大面积
连片建设的小产权房。小产权房大量出现的深层原因是什么？小产权房背后，又蕴藏着怎
样的变革现行土地制度的大机会？

　　7月7日和9月10日，南方周末记者在北京和上海分两次采访了北京大学中国经济研究中
心、长江商学院教授周其仁。周其仁是国内最注重实地调查的学者之一，他二十余年来一
直关注农村土地制度的变革，亦是产权研究领域的专家，深有建树，影响力广泛。

　　小产权房应合法化

　　房能交易，地不能交易，而房又是盖在地上的，这种令人尴尬的制度碰到房价高企的
现实，就逼出一个小产权房来。

　　南方周末：2007年，飞涨的房价中，价格低廉的小产权房大量出现，成为一个引人关
注的现象，以北京的房地产市场为例，小产权房就占了20％以上。为什么会出现这种情况
？

　　周其仁：这是经济规律使然，当物品的相对价格发生重要变化时，权利人必然会做出
反应，从而引出权利关系的变化。

　　所谓小产权房，大都是建在农民的宅基地上面。农民住在宅基地上的自用房里时，他
的效用可能并没有变化，也许就是500元／平米。但是，当周围的商品房价高达7000－100
00元／平米时，相对价格发生了巨大的变化，农民住在同样的房子里，机会成本就变高了
。

　　小的反应和变化早就开始了。两亿多农民随着城市化进程涌进城市，他们住在哪里了
？大多数就是租住在城郊结合部农民的房子里。这些靠近城市的农民比较幸运，他们的宅
基地因为涌入来的巨大需求而导致租金上涨。这些农民有权出租他们的房子吗？有的。早
在1962年中共八届十中全会通过的“农村人民公社60条”，就规定农民自己的房产可以出
租、也可以买卖。

　　最近的情况是，因为相对价格变化太大，所以更多近郊的农民干脆拆掉平房，统一盖
成楼房，除了自己住的，剩下就卖给城里人。

　　当然这种反应，也满足了很多人的需求。我去问过买小产权房的人，很多老人和刚工
作的年轻人，他们买不起城里的商品房。

　　南方周末：这种更大的改变是否就不合乎法律规定了？

　　周其仁：这一点是模糊的，这正是小产权房现象大规模出现的一个空间。《农村人民
公社60条》承认农民房产的交易权利，但又禁止宅基地的交易。问题是，房与地密不可分
，不准出租、买卖宅基地，却可以出租、买卖盖在宅基地上的农民房，那老乡们交易了房
产就等于交易了宅基地，不过大家都不提这个事情罢了。再说，租和卖之间，本没有明确
的界限。人家把农民房“出租”七十年，不等于城里的大产权商品房？

　　话说回来，地和房不一致，说明现行制度是个令人尴尬的制度。这种制度碰到房价高
企的现实，就逼出一个小产权房来。

　　除了相对价格的推动和模糊的法律空间，商品房的建设经验也是一个条件，农村集体
看到国家征地、卖地、搞房地产大发利市，他们也可以学的。

　　南方周末：所以虽然先有建设部的风险提示，接着有济南市政府的强行拆除，到最近
北京再次强调土地督察中加强对此类违规土地的审查，但终究没有一个明确的说法。

　　周其仁：是的，还没有明确说法。国土资源部的一位官员说，集体建设用地流转情况
很复杂，正在调查研究。我认为这一说法符合实际，也是聪明的说法，就是没把这条路完
全堵死。实际上，小产权房价格比商品房低一半以上，由于银行不给按揭，要一次性付款
，所以基本都是中小户型，这不正好跟政府宏观调控房价的目标一致么？

　　从常识看，小产权房增加了供给，满足了部分住房需求，肯定是平抑房价的因素。要
是这部分住房需求没被满足，那么市场的住宅需求一定更大，房价的压力就会更大。目前
它的平抑作用没有从数据上体现出来，因为现在计入各地房价指数的，仅仅只是国有土地
上大产权的房价。

　　政府不必非做惟一“地主”

　　为什么农民和农村集体不能直接参与土地的转让？为什么政府非要当惟一的“地主”
？为什么农民无权分享城市化带来的地租收益

　　南方周末：那么，应该允许小产权房合法化？

　　周其仁：这至少不失为一种选择。近来地价房价屡创新高，政府面临很大压力。小产
权房怎么看也是帮你解决问题的，顺势给予合法通道，在承认的基础上规范、完善，是值
得考虑的。

　　南方周末：这就要触及到土地制度了，您曾提出，“小产权房是对现有土地制度的一
次挑战”。

　　周其仁：我也认为其中包含一个很大的机会。小产权房对现有国家征地、批租制度形
成了挑战，它实际上在现有的商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。不管我们承认不
承认，被这几年的地价房价逼的，小产权房在规模上也突破了临界点，不再是农民个别的
零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发。买房和盖房的人都看到了一个新选择、新机
会。这是一个拐点，表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。

　　我国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1987年修改《土地管理法》
之后，国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权，但农民的集体土地进
入市场的合法通道至今悬而未决。从整个土地制度看，农地有了2002年的承包法，已经明
确了使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权，多少年来，实际上
就是农民、村庄集体和乡镇企业占着，问题是转让权不明确。现有农地转为非农用的建设
用地，农村自用的建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。

　　为什么农民和他们的集体就不能决定土地的转让，就不能参加土地使用权的市场交易
？更进一步问，为什么政府非要当唯一的、垄断性的“地主”？

　　从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长要靠三个来源：出售农产品
的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农
产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。

　　现行土地制度不适应经济发展

　　有一句话说得好，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地
转让制度没有打通造成的。

　　南方周末：类似的对土地制度的挑战是第一次吗？为什么会出现挑战？

　　周其仁：挑战的出现根源于现行土地制度不适应经济、社会发展的要求。一方面，是
房价高涨，很多城市人买不起房；另一方面，是两三亿人离开出生地常住城市，他们原来
居住的房子和农村建设用地大量闲置。你们的一位记者访问广州的农民工，有一句话说得
好，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通
造成的。

　　问题不断在发生。早期改革开放，村集体有地没资本，外来企业有资本却不能使用集
体建设用地。后来村集体就与外来投资方“合作办”企业，实际是出租标准厂房，等于部
分集体建设用地进入了市场。这种情况在南海、昆山都出现了，其他地方也不少，例如最
近重庆的“农地入股”。

　　不过，对土地制度的这些挑战，仍然限定在工业生产领域、招商引资的范围，社会影
响不那么大。到了小产权房，挑战就涉及城乡的千家万户。所以这个挑战更大，涉及人口
更多，也许能得到更多公众的理解和支持，为全面改革准备条件。所以说，小产权里可能
有大机会。

　　变革可从两方面突破

　　复垦可以给当地农民带来工作机会；买卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益，
用来建设新农村、改善农民生活；更多的土地供应则可以降低城市的房价，这是一石三鸟
之策。

　　南方周末：怎么把握这个大机会？一下子完全放开集体土地流转权，肯定会带来市场
动荡和权力寻租等一系列问题，如果渐进地改革现行土地制度，又该从哪里突破？

　　周其仁：可以两条路并进。一条路，小产权房规范和合法化。另外一条路，开放农村
建设用地的指标流转，在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。

　　要看到，只有非常小部分靠近大都市的农村，才搞得成小产权房。但是农村建设用地
流转的文章，比小产权房要大得多。这就是允许、组织集体建设用地的指标转让。

　　我国是一个实行土地用途管制的国家，为了保护有限的耕地，法律要求城镇搞建设占
农地的，一定要占多少、补多少，也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法，一种
是到人口密度不高的农村去造田造地，还有就是重新整理、建设现有农村，把大量未经有
效利用的农村建设用地腾出来，再复垦为农地。

　　用后一种办法，这块复垦为农地的土地，所有权还是农民集体的，还可以由农户承包
耕作，但从中也“分解”出一个建设用地的“指标”来。农村地价不值钱，此指标就无人
问津。但是，城市地价大涨，旺盛的需求就推动买方争夺这高度稀缺的指标。

　　对农民来说，转让这份指标可能获得的收益，恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建
设用地的动力。多腾土地，多卖指标，就可以筹措更多资本，来推进农村建设和帮助农民
进城。

　　举一个实例，9月我到云南开会，顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民，他家宅
基地面积共400平方米，户籍人口5人，但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳
在大理打工，是常住城里九年的“农民”。大理最贵的地价多少呢？345万元一亩

　　我想不要多，你们只需付2万元的代价来买200平米的指标，这家农民就一定高兴地去
旧布新，再把腾出的200米土地复垦为达标的农地。

　　不要以为是我凭空想象。两年前在浙江长兴，今年7月在成都市的邛崃，我实地看过在
城乡通开条件下，合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资，改造旧村建新
村，腾出农村建设用地，垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到中心城镇。特别是邛崃做
得实在好，很值得你们向更多读者详细报道。惟一让人着急的是地方财力有限，而农村又
那样广袤，要更大规模推进，非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。

　　要紧的是，这个方向的试验，可以在不减少耕地总量的前提下，增加城市建设用地的
供给规模；可以从旺盛的城市房地产需求中，为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转
移筹措更多的资本；也可以通过增加城市土地的供给，缓解地价房价的过快上涨。实话实
说，如此一举数得的好事，近年还没有遇到过。

　　所以我一贯的观点，是我们国家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地资源的
制度。农村建设用地转让的制度化试验，是推出的时候了。难题和风险不会少，但权衡利
弊，不敢试一试，就什么也谈不到。

　　要明确，城市化总的说来是可以大大节约土地的。现在看不出这等效果，主要就是大
批农民进城后，原来乡下占的建设用地还占着。为什么不放弃？留条后路可能是一个理由
，但我认为，更大的阻力是农村建设用地没有退出机制，没有补偿措施。不占白不占，大
家就占着。启动土地指标交易给予补偿和奖励，数目惊人的闲散土地会流转出来的。

　　最后，通过土地指标交易传递的市场信号，还可以优化城市建设规划，不再完全按照
行政级别规划。行政主导的工业化城市化，有可能带来第二层意义上的土地资源浪费，比
如规划和指令失误，划定的“城市”没有人去；看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只
不过是个县级市，可是万商云集，那里的地价就高得离谱。如果竞价取地，义乌胜出的机
会大，与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说，义乌商业用地奇缺的状
况，甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。不知详情，有机会要去
看一看。反正该发生的总会发生，主动去做、去试，发生的成本低一点，于国于民、于城
于乡，都是有利的。

　　土地指标交易具备可操作性

　　当时我确实感觉无路可走，成为一个两难的问题。如果放开土地流转，即使只是指标
流转，也会伤害农民；如果要保护农民，仍然是一潭死水。意想不到的是，小产权房的出
现捅开了另一个口子。

　　南方周末：中国很多改革措施都是自下而上做起来的，土地指标交易是否也在实际生
活中存在，您的这个设想来源于哪里？

　　
　　

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周其仁：受实践的启发。因为农村集体土地的流转，一直都小规模地存在着，过去苏
南和苏北就曾经用土地指标交易的方式来配置建设用地。但2004年宏观调控、关紧土地闸
门、严查指标交易之后，类似的做法几乎消失了。

　　今天看，不是土地指标交易本身不对，而是当时指标的来源有问题——在征地制度下
强制占用农民的土地，补偿很少甚至完全不给补偿，严重损害了农民的利益。那种局面，
不叫停不得了。但是停了，往市场化方向走的一条试验之路也封死了。

　　真的是两难的问题，一时无路可走，只好靠强化行政管制。但意想不到的是，小产权
房的出现捅开了一个口子，提出一个新问题：在不动耕地的前提下，能不能把农村建设用
地的文章做起来，在监管和法律规范下能不能尝试走出一条新路来？

　　南方周末：但是这样就能解决现在土地市场和房地产市场出现的所有问题了吗？建立
土地指标交易市场是不是也会带来利益分配不均的问题？政府如何能做好监管？

　　周其仁：集体和农民之间的收益如何分配的确是个大问题。所以政府首先要做好法律
法规建设，明确利益分配等关键问题，保障农民权益；其次建立一个统一的指标市场，这
个市场负责验收复垦后的农地，负责监管指标交易；最后做好监管，这种监管成本远低于
现在的事后土地监督，因为权利主体为了上市获益，必须照章办事，并接受事前审查。就
像证券交易所和上市公司的关系一样。

　　任何市场都会出现违规、侵权的行为，所以法律和公众监督非常重要。我们要比较的
是土地交易市场的设立，是不是可能因为土地的集中交易，反而降低了发现问题和执法的
成本？我认为存在这个现实的可能性。不准交易，违规数量也不少，而且因为土地案子都
是分散的，查办的难度很大。国土部的新闻发布会介绍说，今年全国要查处的土地违规案
件，多达1万多件，国土部差不多变成办案部，长此以往，也不是个办法。

　　能够抓住这个机会吗？

　　小产权的登堂入室和土地指标交易的激活，表明我国土地制度改革的机会正在来临，
但能否抓住这个机会，不十分令人乐观。这里面的阻力，一是观念上对土地流转有根深蒂
固的恐惧，二是既得利益太大了。

　　南方周末：建国以来，土地制度一直在进行或大或小的改革，一个基本的演进逻辑是
逐渐放开使用权、收益权和流转权，但显然流转权的合法化难度最大。这一次又会碰到什
么样的阻力和困难？如果能够突破，动力在哪里？

　　周其仁：土地改革的推进确实非常困难、缓慢。1950年代末，就曾经出现过将农地承
包给农民的制度，但农地的使用、收益、流转权，经过1980年代全国包产到户的浪潮，中
央发过五个“1号文件”，直到2002年国家才真正有一部农地承包法。前后加起来，46年时
间过去了。

　　现在是建设用地转让权的改革，难度更大。能否抓住这个大机会，我没有那么乐观。


　　这里面的阻力，一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧，二是既得利益太大。如果
改不动，就是一个进退两难的僵局。

　　当然，也有巨大的动力。除了市场推动之外，维护现行征地制度、政府当独家“地主
”的成本也越来越高了。比如政府主导的拆迁，成本越来越高，逼着要考虑其他的招数。


　　最大的希望，还在于第一线的改革实践。