中国环境NGO活跃的原因

道法自然

<br /><br />现阶段环境问题的非政治性：现阶段的环境问题相对政治争议较小，这是环境NGO获得 <br />较大活动空间的前提条件。目前政府是一方面希望借助NGO提供社会服务，即用社会化 <br />的方式完成原来用行政手段完成的职能。另一方面，对NGO组织集体行动或成为利益集 <br />团的代表加以严格限制。在这样的情况下，环境NGO目前主要定位为环境教育，培育公 <br />众和青少年环境意识，动员植树造林，倡导环保的生活方式。同时也对一些环境事件加 <br />以披露，施加压力。 　　环境NGO活动与政府环境目标一致：由于政府和社会长期以来对环境问题深化认识 <br />，环境保护已成为中国的基本国策和可持续发展战略的重要组成部分。环境NGO的活动 <br />和国家的可持续发展战略相一致。在政府支持下，我国环境教育逐步普及，导致公民环 <br />境意识的增强，公民环境权利在一定程度上获得法律和政策认同。2003年9月1日实施的 <br />《环境影响评价法》，对政府规划和建设项目的参与问题还做出了具体规定。这是迄今 <br />为止涉及公众参与环境决策的最高层次、最为明确的法律规定。 　　此外，在公众支持方面，由于环境问题和每个人的切身利益相关，随着公众环境意 <br />识增强，环境NGO进行公众动员容易产生共鸣，取得积极回应，获得各种资源，其中包 <br />括利用媒体资源放大NGO的声音。 　　环境管理部门的开明态度：作为环境决策管理的主要部门，国家环保总局相对于其 <br />他政府部门，更乐于汲取民意，对NGO的开放和接纳程度较高。此外，双方在环境保护 <br />的目标上没有冲突，存在利益的一致性。在一些环境案件的查处上，环境部门宥于权限 <br />，无法对其他政府部门形成有效的监督和制约，还需要和NGO结为盟友。 　　国际援助机构的支持：每年，许多大大小小的国际组织投入数百万美元支持中国的 <br />环境NGO，它们认为环境有利于促进中国公众参与和善治。很多环境NGO得到了国际社会 <br />的资金和技术支持。此外，国家近年来对政府环保部门的大量投入使其资源充裕，使得 <br />政府与NGO对国际援助的竞争相对缓和，客观上为环境NGO争取国际资助创造了较为宽松 <br />的条件。全球环境活动的跨国界宣传交流和国际组织的项目示范，有效地推动了环境 <br />NGO的成长。 　　从事环境教育的进入门槛较低：从数量上讲，环境NGO呈快速增长态势，这一方面 <br />得益于社会的关注。另一方面，和其他一些NGO活动的领域，比如养老服务一开始就要 <br />求较高的专业化程度不同，环境宣传教育的介入门槛不高。环保活动可以多样化，规模 <br />可大可小，成为容易介入的领域。 　　在参与中成长 　　学者高?曾把公众参与分为三个层次。第一是通过环境教育使公众意识到环境和资 <br />源危机，从而自觉维护和实施政府的可持续发展环保政策，接受更为环保的生活方式。 <br />比如，政府可能采用市场机制，用提高资源价格、征收生态税的方式刺激企业和消费者 <br />的节约行为。这类政策会直接增加公众负担，需要公众的理解和配合。推行垃圾分类和 <br />废物回收，也需要在较高的公众环境意识的基础上进行。中国NGO目前进行的环境教育 <br />主要是在这个层次上。其二是作为利害关系人和政府协商环境决策。仅仅依靠环境教育 <br />不足以保证资源管理和利用政策的有效性，只有受到决策影响的利益群体对决策拥有发 <br />言权，这些群体才能自愿去维护和实施政府的环境决策，而政府才能权衡各方利益，使 <br />决策科学化。NGO是代表公众利益或消费者群体的组织形式，可以充当政府和公众协商 <br />的中介。现有的社区和群众组织也可以成为公众利益的代言人，但前提是它们由政府职 <br />能的延伸变得自治、独立起来。当然，协商的过程既有合作和妥协，也会产生冲突。但 <br />协商是化解冲突、改善决策公平和科学的重要手段。第三层次是基于权利的参与理念， <br />即公众拥有决定他们现在以及后代未来生活和环境的权利，公众参与和社会监督就是基 <br />于这样的权利。只有承认公众，不论其社会和经济地位如何，都有参与决策的平等权利 <br />，才能真正建立起政府和公众平等协商的机制。而对政府以及企业的环境监督，是社会 <br />公众或NGO及其他利益相关者参与环境决策和管理的一种形式，侧重于针对环境政策出 <br />台后的实施行为加以影响。第二层次的协商，则侧重对决策过程的把握。 　　目前，中国的环境NGO主要在公众参与的第一层次活动，大多比较温和，较少代表 <br />公众或团体利益和政府发生对立，这是它们发展较快的重要原因之一。不过，发展到一 <br />定阶段的环境NGO要想在第二层次上有所作为，还有一定困难。因为公众环境教育着眼 <br />点是调整人与自然的关系，但在第二层次，则是要代表公众或者受环境损害的弱势群体 <br />，和政府协商，参与、影响环境政策，这将在本质上介入深层次的社会经济问题，调整 <br />不同利益群体的关系，其政治涵义就要明显许多。尽管有一些成功的案例，但在总体上 <br />，NGO作为组织化的公众挑战、监督政府权威还不能为现有的体制容纳。所以，在第一 <br />层次从事公众教育对于环境NGO来说比较容易。但对政府进行监督以及进行政策倡导， <br />甚至在共同的目标下协同行动形成环境公民运动，在中国还表现得很不明显。目前NGO <br />出现的一些零星试探和突破，是其进入第二层次公众参与的前奏。这个过程对中国民主 <br />化进程有着积极影响，但可能很漫长，而且更多取决于政府的体制改革。 　　不过，政府需要在利益分化的格局中把握环境和经济的平衡，在和地方利益的冲突 <br />中，环境NGO的诉求通常并不和中央的环境政策相矛盾，一些环境NGO在环境事件中挑战 <br />企业及其背后的地方政府在某些情况下也能够获得进展。另一方面，在和地方污染企业 <br />的冲突中，一些环境NGO依靠其社会影响和对当地可持续发展的高度责任感游说地方政 <br />府，向其强调环境对本地发展的长期利益，并获得后者支持，表明NGO和地方政府在环 <br />境问题上并不只能处于对立冲突，也未必不能达成共识。 　　目前，中国的环境NGO已开展了富有成效的工作，但从总体上评价，其影响还限于 <br />第一层次。不过，有迹象表明，它们正试图向更高的参与层次迈步。它们在国内活动的 <br />若干案例则已表明，它们在“传统?的公众环境教育的自我定位之外已开始有所突破。 <br />至少在这些案例中，它们的角色已变为“环境监护人?、“公众利益代表?，试图对政 <br />府和企业进行倡导、影响和监督，成为人大、政协监督、舆论监督之外重要的社会监督 <br />力量。 　　关于鼓励公众和NGO参与环境决策的几点建议 　　1、政府需要扭转长期以来重技术创新轻制度创新的做法，认识NGO对环境治理的深 <br />刻意义，改变政府直接控制的环境政策，倡导公民意识，向公众和NGO等社会力量赋权 <br />，从立法、制度上充分保障它们的各项环境权益。具体措施包括：向社会开放政府垄断 <br />的环境信息，决策透明；尽快建立、完善环境纠纷争议解决机制；引入公益诉讼机制， <br />保证任何个人和单位都有权利对损害环境的政府或企业提起诉讼；鼓励媒体的独立报道 <br />，进一步加强舆论监督力度。总之，要培育社会力量成为约束政府和企业的制衡力量， <br />引入被现有利益格局排斥的公民个人以及社会组织，使它们成为环境权益、社会资源的 <br />配置主体，从而改变政府强社会弱的局面，尽快建立起社会监督和制衡机制。 　　2、为NGO提供更为开放的政治空间和宽松的政策环境，使NGO逐步成长起来。要使 <br />政府和环境NGO的对话、沟通和交流成为一种机制，使它们在保持独立性的前提下真正 <br />成为沟通政府和民众的渠道，使NGO和政府成为相互尊重的合作伙伴。 　　3、在环境影响评价法和其他法律法规的实施过程中明确NGO为公众参与的一种重要 <br />形式，对公众参与的程序做出明确规定，使其真正具备可操作性。 　　4、（环境）NGO要积极争取资源进行自身的能力建设，提高专业化水平，建立和完 <br />善内部和外部监督机制，增强透明度，赢得公众信任，从而真正有能力代表公众或其他 <br />利益相关者与政府和企业进行磋商，提出政策建议，施加社会影响，切实、有效地推动 <br />可持续发展 <br />