期权转让=买空卖空

王康平

——关注北海市90年代“抵偿政府欠款”而出让的国有土地
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        人民日报人民论坛副主任邱明伟 通讯员廖纪
   
   广西北海“上个世纪九十年代初曾因‘房地产泡沫’闻名一时。在当年的‘房地产热’中，北海市以行政划拨、协议出让等方式，吸纳大量资金进行土地成片开发，仅1992年至1994年间，城市道路、绿化、供水供电等基础设施投入30多亿元，90％以上的资金源自土地开发”（引自：新华网广西频道）。 [size=-6](博讯 boxun.com)

    什么是国有土地“行政划拨、协议出让”方式呢？在北政发[2002]23号《北海市人民政府关于处理以地补偿投资等有关历史遗留问题的通知》中找到了答案：“1992年以来，为了加快城市基础建设步伐，我市采取以土地补偿投资（即投资单位投资建设市政道路，市政府按其实际投资额安排等值土地作补偿）办法”。
   简言之，投资人“垫资”承包政府基础设施建设工程项目，政府用等值的国有土地面积抵偿工程结算款，这就是“土地抵偿政府欠款”的由来。转眼15年过去了，近30亿元“抵偿政府欠款”而出让的国有土地，已沦为“历史遗留问题”。
   
    一、“以土地抵偿政府欠款”的内幕
    这是一份北海市市长办公会议《纪要》，文字不多转录如下：
    ——1999年6月24日下午，金仁寿市长主持召开第65次市长办公会，现将会议议定事项纪要如下：
    一、关于《北海市城东区东部闲置土地使用权托管办法》
    会议审议通过市东部开发办起草的《北海市城区东部闲置土地使用权托管办法》，同意颁布实施。
    二、关于川西北招商中心工程欠款及补偿用地问题
   会议议定：市机场扩建指挥部欠川西北招商中心的进巷路工程款389万元，待机场候机楼建设资金逐步到位后安排兑付，北海医院项目未付的工程款3084.4万元，由市政府负责偿还川西北招商中心，并与川西北招商中心协商，如川西北招商中心同意，则以项目抵偿工程款，如不同意，则通过将项目对外招商筹集资金兑付工程款。为利于招商，充许改变项目的用地性质，招商工作由市项目引进局负责组织，项目的施工队工钱兑付等具体问题，仍由工程主管部门市卫生局负责。会议原则同意市土地盘整办提出的“修路补地”方案和以土地托管方式解决所欠川西北招商中心修路工程款的建议，由达和高副秘书长负责组织，与川西北招商中心具体协商后，提交市长办公会研究。会议强调，我市因市政建设而欠有关单位的工程款，除欠农民“两费”等有关明文规定须计付利息外，一律不计付利息。
    出席会议：（名单略） 北海市人民政府办公室 1999年6月25日
   众所周知，城市基础设施项目的建设资金，必须列入年度财政预算，资金来源为上级专项拨款或编制贷款资金信讬计划。“土地抵偿政府欠款”就是让投资方用自己的资金，完成政府基础设施建设项目，政府用手中的土地折款冲抵建设工程款。
    这就既成了这样一个事实：1992~1994年间，北海政府基础设施建设投入“净增”30多亿元，但其中有90%是用国有土地折款冲抵而来。很明显，在这个过程中，国家成了“冤大头”。
    把“以土地抵偿政府欠款”的方法喻为是“点土成金”的圈钱术，一点也不过份。
   第65次市长办公会上重点提到的“川西北招商中心”，是四川人设在北海市的一个机构，1992年与北海市建委、土地局签订了修路补地合同，参与北海市南北大道、滨海大道、机场大道筑路工程建设，并预付了2000万元修路基金。工程结算后，政府尚欠川西北招商中心1566.5105万元工程款，外加2000万元预付给土地局的修路基金（工程保证金），总欠款额为3566.5405万元。
   按“修路补地”合同约定，川西北招商中心拿到了与欠款“相等”价值的534.98亩土地，折合6.65万元/亩。但北海市土管部门并不办理《国有土地使用权证》，只办理经政府规划定点，由城市规划局出据的《建设用地规划许可证》与一份被视为“有效”的城建规划“红线图”。至此，“以土地抵偿政府欠款”操作即告完成。农民压根就不知道自己的承包地，已经被政府“抵欠”了3000多万元，那500余亩土地上的庄稼，倒是年年长势喜人。
   《土地管理法》第四十五条明文规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。孰不知，534.98亩正好踩在三十五公顷的“红线”上。从法律上说，这500多亩地里的每一块“泥”每一根“草”，都与川西北招商中心没关系，因为他并没有真正意义上获的土地使用权，若强行开发，百十户农民免不了又要集体上访“闹事”了。
   北海政府“以地抵欠”既得到大量“净增”资本(30多亿元)，又不必办理土地使用权证，在土管部门上报国家的年度土地账册上，是没有土地出让记录的。内部登记造册的土地出让“面积”记录，数据是仅供“自己”看的。政府只要多公布几个“建设用地规划”，辛苦画几张“规划红线图”，就能使“点土成金”的神话变为现实。因此，实际上“以土地抵偿政府欠款”，就是地方政府“零”成本进行违规土地交易的代名词。
    川西北招商中心拿3000多万元换来一个规划许可证、一张规划红线图，这不明摆着是“猴子捞月”在犯傻吗？天下之大无奇不有，534.98亩地，就是这块虚拟的大“蛋糕”，北海成兴地产公司和广东中山京华旅游贸易公司，两家居然会合资6400余万元，购得其中的490亩土地“开发经营权”，并在数年内相继高价“转让”给数家地产公司，引发了一场错综复杂旷时6年至今尚在诉讼之中的“土地转让纠纷案”。300余万元的诉讼费让北海地方法院赚了个钵满盘盈，虚拟“蛋糕”的始作俑者，笑看这七八家公司“狗咬狗满嘴毛”的诉讼闹剧，时不时地出面调解做起了“善人”。明理的人们不禁要问：近30亿元土地使用权的虚拟面积该如何兑现给投资人？虚拟“蛋糕”的始作俑者又该怎样收场？
   
    二、期权、托管、转让
   自财政部、国家土地管理局《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》（财综字[1995]10号）；国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号）；国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]028号）等一系列“强制”性文件相继下发以来，北海政府也相继出台了一系列关于规范化出让国有土地的“强制”性管理决策措施。
   其中最具“亮点”的是《闲置土地托管》和《土地期权转让》两项措施。这两项措施三言两语是说不清道不明的，只有通过具有“样板”意义的操作实例，才能“窥一斑而见全豹”。
    下面这份关于办理“土地托管”的文件，足以展示“全豹”……
   
    北海市盘整土地及促进房地产发展工作领导小组办公室文件
    北盘办规字[1999]23号
    关于为北海川西北招商中心、成兴房地产开发公司等
    办理土地托管手续的通知
    市土地局：
   北海川西北招商中心是我市修路补地单位之一，市城市道路工程建设总指挥部已与其办理了南北大道、滨海大道、机场大道的结算，尚欠川西北招商中心工程款1566.5105万元，加上已预付土地局2000万元的修路基金，政府应补偿3566.5405万元土地。根据1992年川西北招商中心与市建委、土地局签订的修路补地合同，经规划定点，在平阳补偿534.98亩土地，因征地政策变化和资金问题，该片土地至今尚未征用。经第65次市长办公会议议定，原则同意以土地托管方式解决所欠川西北招商中心修路工程款，请土地局参照《北海市城区东部闲置土地托管办法》，给川西北招商中心及其合作单位办理土地托管手续，具体单位名称、应补偿土地面积、托管土地价值总额如下：
    1、川西北招商中心应补偿土地44.98亩,托管土地价值总额299.87万元；
    2、北海成兴房地产开发公司应补偿土地321亩，托管土地价值总额2140万元；
    3、北海市地产开发公司应补偿土地100亩，托管土地价值总额666.67万元；
    4、北海市华汇建材贸易公司应补偿土地35亩，托管土地价值总额233.33万元；
    5、中国农业银行宜春地区分行营业部应补偿土地34亩，托管土地价值总额226.67万元。
    （落款、主题词、抄送等内容略） 一九九九年十月十九日
   
    这份文件说明什么呢？
   “因征地政策变化和资金问题，该片土地至今尚未征用”，只能说明一个实际上并不存在，由政府“虚拟”划拨的土地标的，“政策”性地列为“闲置土地”，通过政府职能部门下文，强制性进入“托管”程序，继而以“土地期权”转让的形式，在政府的支持下，“虚拟”土地标的进入土地市场，土地标的在“空转”中进行转手“买空卖空”并得以“增值”。
    “闲置土地”是个什么概念呢？
    《北海市闲置土地托管暂行办法》给出的答案是：
    ——第三条：本办法所称闲置土地，是指国有土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
    “土地托管”是个什么概念呢？
    《北海市闲置土地托管暂行办法》给出的答案是：
   ——第四条：本办法所称土地托管，是指土地使用者与市国土资源局签订土地托管协议，经市人民政府批准后，将其原已拥有的具体地块的土地使用权交还给市政府，由市人民政府向其颁发土地托管凭证，从而使土地使用权人拥有的土地使用权益与具体地块分离，今后原土地使用者需要使用土地时，依照土地托管协议的约定，由市政府提供与其托管土地价值相等的土地。
   根据上述答案，川西北招商中心从一开始，既没有“依法”取得土地使用权，也不曾拥有过“具体地块”的《土地使用权证》，“土地使用权人拥有的土地使用权益与具体地块分离”又从何谈起？拿什么“交还”给政府呢？那只有用虚拟的“土地标的”交给政府去“托管”了。既便如此，“付钱交货”天经地义，拿不到“货”政府则必然面临一场要求“退款”的挤兑风潮！
    这就必须说到另一个“亮点”《土地期权转让》——
    “土地期权”与“期权转让”是个什么概念呢？
    《北海市国有土地使用权期权转让管理暂行规定》给出的答案是：
    ——第三条：本规定所称国有土地使用权期权系指在一定时间内可以依法取得政府出让的国有土地使用权的权力。
    ——第五条：国有土地使用权期权由市土地管理局代表市人民政府出售，由土地使用权期权取得者向政府支付一定的土地使用权期权权力金。土地使用权期权权力金为该宗土地价款的3%~5%。
    ——第十四条：土地使用权期权可依照有关规定进行转让，也可自行放弃。
    ——第十五条：土地使用权期权转让必须首先办理土地使用权期权证托管手续；土地使用权期权证托管必须委托市土地托管交易中心统一托管；办理托管手续后的土地使用期权可以在市土地托管交易中心进行转让。
   在北政发[2002]23号《北海市人民政府关于处理以地补偿投资等有关历史遗留问题的通知》中我们看到这样的文字：“……1995年财政部、国家土地管理局出台了《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》（财综字[1995]10号）文后，以土地补偿投资的做法与有关政策不符，影响了我市以投资冲抵土地款的有关土地出让手续的办理。为维护投资者的合法权益，尽快解决此类历史遗留问题，现将有关事项通知如下：……”
   该《通知》明确肯定是中央部、局出台的政策“影响”了北海市土地出让手续的办理，并在第一条第3款中特别注明：“用地单位持市政府的批准文件及市国土资源局出具的《缴交国有土地使用权出让金登记单》、市建委出具的工程实际投资额确认结果书及其它有效证明材料，到市财政局办理完善地价款冲抵手续，市财政局核定后给用地单位出具相应的《国有土地使用权有偿使用收入专用收据》（注明：投资—补偿非货币收入）。令人不解的是，诸如川西北招商中心此类的3000余万元“以地抵欠”款，怎么就变成“非货币收入”了呢？有一点是明确无误的——巨额国有土地出让金就不用上缴国家了！
   
    三、鹤蚌相争渔翁得利
   透过北盘办规字[1999]23号《关于为北海川西北招商中心、成兴房地产开发公司等办理土地托管手续的通知》的内容，不难看出，北海政府在处理“以土地抵偿政府欠款”历史遗留问题时，所使用的基本策略《闲置土地托管》和《土地期权转让》两项措施，其实质是——
   把虚拟的土地使用权演变为“期权”，《土地使用权期权证》的出现，把“虚拟”变成“真实”，继而蓄意偷换土地使用权“期权”与“现权”的概念，把处于“期权”（虚拟）状态中的土地，按“现权”面积纳入“闲置土地”范畴登记。由此，政府实现和达到了收回全部虚拟土地标的、对全部虚拟土地标的进行统一“托管”的目的。
   通过《闲置土地托管》和《土地期权转让》两项地方法规的实施，政府全力支持虚拟土地标的在土地市场“转让”流通，这对缓解“以土地抵偿政府欠款”历史遗留问题的矛盾激化，的确起到了“积极”的作用。但这绝对是暂时的，因为问题的根本在于：无论购地者出钱多少，最终都要得到真正意义上的土地使用权，反之，溯本追源——政府退款。
   很显然，《闲置土地托管》和《土地期权转让》两项措施，从表面看，是为了妥善解决政府“以地抵欠”的历史遗留问题，而实际上，两项措施所显现的功效，完全是地方政府利用地方法规的有效性，把既成事实的“零”成本非法土地交易所得之巨额资本“合法化”了。
    由此又引发了如下三个必须关注的社会问题：
   1、政府实获“出让”土地所得近30亿元城市基础设施“净增”投资，而这些已经被出让的“国有土地”在国家土地资源部是没有记录的。北海政府以《闲置土地托管》和《土地期权转让》两项“法规”措施，使用政府行为对虚拟“闲置土地”实行法规性集中“托管”，继以法规形式，充许虚拟的土地使用权“期权”在土地市场上“买空卖空”。但最终以什么办法，来实现买卖双方的“银货两讫”呢？这是个不可回避的问题！
   2、《闲置土地托管》和《土地期权转让》两项“法规”的强制实施，其操作空间会出现什么情形呢？可以设想一下，在每一宗土地期权“买空卖空”交易的背后，所形成的三角或多角关系中，如果有一家是个“托儿”，一旦产生债务纠纷对簿公堂，“托儿”们在地方司法的保护下一定是赢家。如果真是这样的话，虚拟土地通过“买空卖空”最终就会在司法的干预下，完全落到“实处”，而在这些形形色色的“托儿”们的背后，实在难避有政府背景之嫌。
   3、虽说“土地标的”是虚拟的，但由此而引发的土地市场“资本流动”却是巨大而真实的。一种“虚拟”的运作模式，产生了一种“真实”的经济现象，这种“运作模式”的本身是否合乎国家的财政运行法规？这种“经济现象”对经济社会的未来是福是祸？这是经济学家研究的问题，本文不敢妄议之。
    曾有一则笑话：某工厂垃圾遍地卫生极差，恰逢几天后政府全市卫生大检查，厂长灵机一动，把全厂垃圾集中堆放厂区一角，临时做了道围墙将垃圾“圈”住，门口挂一牌：垃圾处理车间筹备处。检查团不明就里，给了该厂一个卫生先进单位表彰。集中堆放的垃圾迅速腐烂变质发臭，周边居民纷起状告，该厂最终落了个被责令整改。
   
    四、正视现实关注未来
   网上不少关于广西北海《闲置土地托管》及《土地期权转让》如何如何“成功”的报道，舆论界出于对“新生事物”唱赞歌的习惯，对“北海现象”一片赞誉……
   ——“广西北海率先实施土地托管制度，使土地托管成为北海市土地盘整又一重大举措和开发商进入北海市东部开发的重要方式。土地托管是指土地使用者与政府签订协议，把已取得的土地使用证交还政府，当土地使用者需重新使用土地时，由政府按所签协议约定交还与原土地等价值的土地。据悉，北海市的土地托管办法在全国尚属首创”（引自：1999年6月25日〈北京青年报〉网络版）。
   ——“专程到我市参加挂牌庆典的自治区国土资源厅副厅长张勤铭评价说：‘北海市两个中心的成立，加上北海市政府近日批准颁布实施的〈北海市土地储备暂行办法〉、〈北海市处置闲置土地若干规定〉、〈北海市闲置土地托管暂行办法〉、〈北海市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法〉等重要政策，是新时期土地管理和使用制度的创新和实践”（引自：北海12月31日讯）。
    当每一次“泡沫经济”闻风而动席卷而来时，必然产生一批“政绩”显赫的官员，在浮夸政绩的后面，给社会经济生活带来的是满目疮痍。面对泡沫经济及其所产生的负面危害，中央政府通常以“宏观调控”的强制性手段来进行抑制。于是，在执行“调控”政策的过程中，又必然产生一批“政绩”显赫的官员。在两种“政绩”轰轰烈烈出现的过程中，鲜有置身其中的政客对此作出冷静的科学思考。通常的情形是官方（上级领导）通过传媒（电视报刊），将其“捧”为意义重大的“经验”。其根本原因，在于瓜分各自不同层面的“政绩”所需。此种现象教训深刻！
    温家宝总理在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话中指出：“要依法解释和宣传新的政策规定，任何法规政策都有执行时间的问题，防止简单攀比和翻历史旧账。”
    历史原因造历史问题，北海当届政府应该敬畏历史正视现实关注未来。化解“泡沫经济”的历史遗留问题，如同救治“慢性沉疴”，决非翻手云覆手雨所能为之。
   请注意：本文引用的案例3000余万元，只是30余亿元的1%，引发的纠纷案，却是旷日持久的多家诉讼。可想而知，潜在的“土地转让纠纷”谁知多少？但不用怀疑，“鹤蚌相争渔翁得利”的真相，大白于天下只是个时间问题。“以土地抵偿政府欠款”所造成的后果，就像是一座随时都可能喷发的“活火山”，这决非危言耸听！
   坦言之，北海正处在一种“旧危未解新祸又生”的境况之中，潜藏的最大祸根就是——期权转让═买空卖空！