审计署摸底全国政府性债务

有容乃大

昨日，审计署官网发布消息，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

据人民网消息称，国务院26日下午发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。审计署暂停所有项目开始培训，本周进驻各省市区。

据了解，本次审计是最近三年来，审计署第三次“把脉”地方政府性债务。第一次是2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方政府性债务；第二次是2012年11月至2013年2月，审计署选取全国36个地区（15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区），审计了2011年和2012年的地方政府性债务。

鉴于第二次只选取了36个地区，因此，本次审计是继2011年后，审计署第二次全面“摸底”地方政府性债务。

专家称正在制定的预算法修正案草案，在地方政府能否发债券问题上陷入“两难”。按照全国人大公布的立法规划，今年，全国人大常委会将三审预算法修正案草案，届时，将再次审议地方债券管理模式。

十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青表示，美国“汽车之都”底特律申请破产保护10日后，国务院就作出了全面摸底地方债务的部署，“速度很快，36个地区的地方债务审计结果，触目惊心。这次全国范围摸底，将对预防风险、建立科学完善的地方债务管理模式提供参考”。

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现状

地方债务高致“资不抵债”

36个地区的地方债审计结果已于6月公布。在该份审计结果公告和上月27日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会所作的报告中，审计署两次对地方债敲响警钟，强调目前，地方债存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。

地方债务总额在15万亿-18万亿

2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方债政府性债务，结果表明，当时的地方债务总额为10.72万亿元。

两年已过，目前，全国的地方债务规模到底有多大？

今年2月，一国际金融机构发布的一份报告提出，中国各级政府负债可能高达30多万亿元。

对此，在今年的全国两会上，审计署副审计长董大胜予以否认。董大胜认为，根据国债、外债等数据测算，各级政府的负债应该在15万亿至18万亿元。

9省会城市债务率超100%

上月，审计署发布的《审计公告》，也未通报目前的地方债务总额，但提出，至去年底，被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，比2010年增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

报告指出，一些地区债务偿还过度依赖土地收入、高速公路、政府还贷二级公路，甚至陷入借新债还旧债“循环”。例如被审计的36个地区中，4个省、17个省会城市以土地出让收入作为偿债来源。但这些地方去年的土地收入都明显减少，其去年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，系当年土地出让收入的1.25倍。

上月，审计署审计长刘家义披露，一些地方通过信托、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资现象突出。例如被审计的36个地区中，采用上述方式融资2180.87亿元。

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解读

审计署副审计长董大胜

“地方债务风险整体可控”

今年系地方政府性债务的偿债高峰期。据不完全统计，截至2010年底的10.7万亿元地方债务中，约有11.37%需要在今年年偿还，合计1.2万亿；2010年1384亿的中央代发地方债券，3年到期今年需要还本付息，合计1500亿。此外，地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作，也有一部分需要兑付。

各级政府是否有能力应对偿债高峰？是否会引发金融风险？对此，审计署副审计长董大胜、财政部原部长项怀诚等都曾表示，地方债务风险整体可控。

今年两月，在全国两会上，董大胜表示，我国地方债务总体规模并没有一些国际金融机构所预算的那么高，整体风险可控。

今年4月，在博鳌亚洲论坛上，项怀诚也表示，尽管地方债务规模近年来不断增长，但中国的债务问题并没有到严重的程度：第一，债务率本身不是特别高；第二，中国政府的债务基本上是内债；第三，中国政府债务“总体上看还没有看到特别坏的、效率特别差的案例”。

此外，相关国家部委已对偿债高峰年作出了部署。

除了加强对地方债务的审计，财政部部长楼继伟分别在今年3月、今年6月两度表示，将针对不同类型的地方债务，分门别类采取政策，先制止住地方政府债务扩张的趋势，之后研究完善地方政府债务管理制度，总的方向是“给地方政府开一条正道，堵住那些歪门”。

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焦点

地方债券“禁还是放”？管理模式“两端摇摆”

十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾两次参加预算法修正案座谈会。据其介绍，我国该采取什么样的地方债券管理模式，地方债券究竟是禁还是放，一直是争议焦点。

地方缺钱热衷发债券

现行《预算法》规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”2009年中央政府代发2000亿元左右的地方政府债券，并且只有省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券的资格，地级市、县级市禁止发行地方债券。

改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来，地方政府纷纷成立融资平台公司，通过平台公司发债券。2008年金融危机爆发后，在“稳增长”的背景下，各地纷纷加大基础设施建设和城镇化推进步伐，地方债券发行规模逐年上涨。

叶青表示，地方政府之所以热衷于发行地方债券，一方面原因在于“中央拿大头、地方拿小头”的现行分税制体制，地方政府“事权”、“财权”不统一，想干事，但缺钱；一方面在于目前的政绩观考核体系，以GDP、城市建设、形象工程为导向的政绩观考核问题仍普遍存在。

财经评论人杨国英指出，地方政府热衷于发行地方债券，源于利益寻租空间，“地方政府通过持续举债，不仅可以实现 保增长 的短期政绩，更可以由此为关联人的利益输送提供便利”。

“禁还是放”下半年将有分晓

叶青说，针对地方债券存在的问题，预算法修正案修订过程中，各界一直在探讨，是不是该通过立法赋予地方举债权，同时在法律中设定地方债券的审核程序。

就此，预算法修正案一审稿突破了现行预算法框架，赋予了地方政府举债权，提出“对地方政府债券实行限额管理”；“地方政府如发债券，主体是省级政府”；“地方政府发债券的审批程序为：国务院确定地方债券的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。

但二审稿删除了上述条款，退回到与现行《预算法》一字不差的状态，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

对于一审稿和二审稿的变化，全国人大财经委原研究室巡视员王连洲（微博）分析认为，一审稿和二审稿代表了两种地方债券管理模式。一审稿是“适度放开”；二审稿是“一刀切禁止”。之所以从“适度放开”退回到“一刀切禁止”，主要是考虑到目前的政绩考核和官员任免制度，为官一任一般只有几年时间，采取“一刀切禁止”是为了避免现任官员追求政绩，片面提高地方债券发行规模，引发政府风险。

但财政部财科所所长贾康（微博）提出，现行预算法关于地方债券的规定过于简单笼统，已普遍出现了地方政府层面以潜规则强制替代明规则，大量隐性举债的情况。“正确的思路和方略，应当是在地方已形成的实际负债面前，实事求是而又卓有远见地 治存量、开前门、关后门、修围墙 ，让明规则变得有效、可行，使潜规则受到实质性的约束，有堵有疏，疏堵结合”。

下半年，全国人大常委会将三审预算法修正案。我国地方债券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，还是“适度放开”，届时将揭晓。